上海1500余条“无名道路” 超过九成已编目入网

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  “这次是真干、实干,而且干得漂亮!”一周前,在市政府大楼27层会议室,当市住建委当面答复市人大代表许丽萍有关“无名道路”的最新动向时,她忍不住给坐在对面的负责人点了个赞。许丽萍点赞的是社会治理中一桩颇为头疼的事——“无名道路”纳管。在上海,有这样一批“无名道路”,既不属于市政道路,也不属于企业和社区内部道路,处于“三不管”状态——条线部门管不到,街镇也无权管,企业、个人自行命名无人管,而出了问题老百姓又投诉无门。
  2019年市人代会上,许丽萍盯着这些“无名道路”追问。最初,她给出的数据是391条,承办单位市委政法委经排摸,初步梳理出1357条。一年后,市住建委又在全市16个区仔细梳理,最终锁定1529条无名道路。
  1529条“无名道路”怎样纳入规范化管理?记者跟踪这份建议长达两年,见证了相关部门的合力办理过程。
  难点◆◆◆
  给无名道路办“身份证”不易
  最早进入许丽萍视野的是普陀区长寿路上822弄一段路。这条没有名字的路,原为国棉六厂厂区道路,后来成了附近小区一段无名路,全长300多米、宽7米,受限于权属性质而难以命名,也无人管。停车混乱,污水横流。许丽萍发现,部分小区与小区间的连接通道,厂区之间道路,商业区、开发区等非规划范围内的公共通道,其产权归属各不同,都会导致无名。
  “无名”不仅使这些道路无法在各类地图、导航系统中被标注显示,给居民、商户对外联系和出行带来不便,还给日常维护带来困难。道路一旦拥堵,消防车和救护车难以通行;道路设施坏了,会导致污水外溢;无名道路乱象丛生,周边居民叫苦不迭。市民常向12345热线反映类似情况,政协委员也曾提过相关提案。
  在最初调研中,许丽萍梳理出391条“无名道路”,累计107公里。当年人代会上,许丽萍提交了关于完善无名道路管理制度的建议。市人代会结束不久,这份建议即进入办理程序。主要承办部门是市委政法委,他们立即启动排摸底数工作,发现本市无名道路不止391条,梳理出1357条。在1357条“无名道路”中,有条件纳入、有计划纳入城市道路规划的有409条,只占总数的30.1%。
  “我一开始想,给无名道路上个‘身份证’,应该挺简单。”上海1500余条“无名道路” 超过九成已编目入网许丽萍说。事实上,命名并非易事。
  2019年3月6日,市委政法委召集普陀区委政法委,市住建委、市规划资源局、市交通委等一起探究对策。许丽萍也应邀前来。会议上,相关部门均表达“对号入座的无法可依”——乱停车,交警无法管,因为不在其执法范围内;道路设施坏了,路政部门不能管,因为不属于其管理范畴,也缺乏财政预算;物业公司无法管,因为不在小区管理范畴。所在街镇倒是愿意主动跨前管理,但由于不拥有道路权属,也缺乏管理依据,只能通过志愿者劝阻、加装栏杆等方式,实际效果有限。
  “老实说,我挺不满意的,几乎所有部门都在找理由。”许丽萍说。但这些部门有其苦衷——一旦去管,可能会被投诉。而在1000多条无名道路中,不少路涉及复杂的产权关系,道路移交程序有很多波折,命名繁杂。即使居民同意变更道路属性,符合移交条件,也会遇到新问题。如果这条道路破损严重,相关部门不肯承接,产权单位或小区居民也不愿拿出钱来修路。
  “要解决无名道路的命名问题,太难!”几次协调会下来,许丽萍领教了“顽症”之困。其间,国棉六厂那条无名道路装了探头,乱停车有人管了。“听到消息,我挺高兴,还特意去看了一下,确实有改观,说明承办部门在尝试解决,但还有更多的无名道路处在管理真空中。”
  在当年的答复中,市委政法委给出的对策是“分类施策”管理。对纳入市政规划的道路,请权属单位提出命名申请。对于不达标进不了市政规划的道路,按照技术指标建成符合标准的道路后移交街镇接管,再由街镇作为权属部门走命名程序。对于其他原因不能移交街镇的道路,尽可能找出可移交的路径,走“移交—命名”程序。
  “这个答复给了解题思路,但离真正的解决还有很长一段路。”许丽萍给这份建议的办理态度填了“满意”,不过,办理结果和她所期待的还有距离。
  调研◆◆◆
  任由无名道路“三不管”不行
  许丽萍没想到,承办部门的“答复”并没有画上句号。她挖出的这个令人头疼的“顽症”,在承办部门心里“种了草”,可解题药方怎么出?
  作为承办人之一,市委政法委基层社会治理处处长周国庆将这个问题带到党校学习培训班的研究课题中,他和刘福升、涂晔、赵蓉等4位组员,将“无名道路”作为专题调研课题。
  “‘无名道路’的管理缺失问题,实际上反映出城市规划与城市快速发展未有效衔接的问题。大多数‘无名道路’是社区、厂区、商业区、开发区等非规划范围内的相邻公共通道和交叉区域,产权归属各不相同,难以对‘无名道路’的管理主体进行明确界定。”周国庆说,这不是上海这座城市独有的问题,其他城市也存在类似治理困境,甚至出现过个人自行给“无名道路”命名造成严重后果和恶劣影响的现实案例。
  静安新城是课题组成员暗访的一个点。这个20世纪90年代初的动迁安置基地有17个小区,住着2.5万人口,存在13条“无名道路”。各物业只管理自己小区围墙内区域,围墙外区域就成了“无名道路”,沿街商铺、绿化、保洁、停车等无人管理。对乱停车、跨门设摊等行为,没有明确的执法依据,公安、城管等部门也无法管。
  调研中也有好的案例,比如闵行区新虹街道空港六路支路是一条无名道路,长期失管。但新虹街道依托街道现有资源,经过软、硬件全面改造提升和长效闭环管理,这条无名道路周边环境有了明显提升。
  调研组也邀请许丽萍参与讨论。他们最终形成一份调研报告《上海市“无名道路”管理现状、盲区和对策研究》。“如果不命名,就缺乏明确的责任部门和管理依据,但命名又那么麻烦,难道就卡在‘命名’这道程序上吗?”调研组成员和许丽萍达成一致意见,“如因命名、经费等问题,任由无名道路陷入‘三不管’境地,消防车开不进来,台风来了污水流溢,后果将不堪设想。”
  破题◆◆◆
  “编目”后落实执法依据不怕
  情况在悄然变化。这份调研报告很快进入市政府领导视野,要求用两年时间完成存量“无名道路”的纳管和整治,有效实现止新化旧。
  2020年6月,市住建委正式办理这桩头疼事。“一开始,我们也吃闭门羹,各个部门都有畏难情绪。”市精细化办市政市容专办督察部部长曾浙一说。市住建委把绿化、公安、房管、规划、城管、水务等9个部门召集起来商议对策。
  第一步,摸清现状和底数。经过16个区全方位梳理,最后排摸出1529条“无名道路”。
  第二步,解决“命名”问题。一条路的命名起码要花8个月到一年时间,还不一定能命名成功,而1529条路如果都走命名程序,居民等得起吗?“市规划资源局历史风貌处地名办告诉我们,可以不拘泥于有名或无名,用其他方法破解。”市住建委二级巡视员梁建安说,此前卡在命名程序上,这一次他们将解题思路绕开“命名”,采用“编目”的方式,就是用相应的标准予以编号,用标牌(区别于正规路牌的形式)予以定位,这样就不需要走繁杂的程序了。
  第三步,执法依据。梁建安说,“无名道路”最难管的就是停车,职能部门最头疼的是执法依据,破题就要突破这个难点,职能部门就不怕投诉和败诉。
  为此,市委政法委牵头市高院、市检察院和市交警总队一起破题。他们找到《中华人民共和国道路交通安全法》第119条第一款:“道路”,是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方,包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。允许社会机动车通行的“无名道路”适用本条款,“这样,交警执法就有了执法依据”。
  难点逐一突破后,市住建委总结了九步工作法——“编目—落图—认定—录入—挂设标牌—纳管—执法—整治—长效管理”,治理方案由此出炉。不过,这1529条无名道路情况不一,千差万别。在具体操作中,市住建委确定了移交接管、居民自治和部门兜底三种模式,因地制宜推进。对于符合道路管理部门相关标准的无名道路,及时移交,尽快纳入设施管理范畴。移交接管前,由街镇牵头落实措施,确保道路管理不断不乱。对于其他“无名道路”,由街镇会同有关部门与相关责任主体单位共同协商,广泛听取群众意见,形成“一路一方案”,落实管理措施,对于已落实责任主体进行自治的,由街镇负责监管。对于难以落实管理责任的,由街镇负责托底管理,比如长宁、徐汇、静安、杨浦等区借助“弄管会”“路管会”等模式,整合城市管理资源,完善“内部道路”自治管理。思路确定后,“无名道路”的治理工作得到各相关职能部门大力支持。
  本市“无名道路”近七成完成整治
  政府部门找路方便 快递小哥也能找到
  全方位整治让市住建委有了底气。市住建委二级巡视员梁建安拿出的数据很漂亮——截至今年3月下旬,全市1529条“无名道路”中,已完成编目入网1407条,占总数92%;已完成整治1034条,占总数67.6%。“另外400多条无名道路路面基础比较好,无须整治,主要是落实管理主体。”梁建安向许丽萍解释。
  拿出一张全市无名道路整治表,市住建委举了几个案例。比如西渡街道有33条无名道路。其中3条道路破损比较严重,目前已完成道路整修,拟定道路名称已上报区地名办,目前正在进行竖立路名牌的前期准备工作。
  市交通委旁边这条无名路,如今也有了着落,由业主委托物业公司管,乱停车现象从此绝迹。
  静安新城的无名道路以龙茗路为界,采取两种不同的日常管理模式。龙茗路东侧采取封闭式管理,增设道闸,将大部分道路改为单向通行。道路停车资源有偿使用,由物业公司规范管理;龙茗路西侧设置相关禁停标志标线,将这些无名道路改成消防通道,并依法对乱停车辆进行整治。居民称,停车秩序一下子好转,再也不堵了。
  “我们结合美丽乡村、美丽家园建设来推动。”市精细化办市政市容专办督察部部长曾浙一告诉许丽萍,1529条无名道路统一被录入城管系统平台,且和交警系统数据相连通。“政府部门找路方便了,那么,快递小哥能找到路吗?”许丽萍问。“能!有条件的路已经竖立新路牌,没有条件的就把路名标在墙上。”梁建安说。
  进入编目的这些无名道路如何上牌?比如古美路街道的几条无名道路,分别编成“古美五村街坊通道”“古美七村街坊通道”等,居民一听就明白。梁建安告诉许丽萍,这些无名路现在是“编目”,但“命名”之路依然可行,居民有需求可提出命名申请。许丽萍赞叹,“无名道路是城市治理‘盲点’,你们这次干得漂亮,补得高效,可以说是‘人民的城市’精细化治理的经典案例,给你们点赞。”
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